新疆草原"直接为畜牧业生产服务工程设施"与"长期草地征占"的法律边界与实务差异——基于《草原法》第四十一条与第三十八条的对比分析

一、研究结论

中绘信达信息科技服务（新疆）有限公司扎根伊宁本地9年，长期为伊犁及全疆范围内畜牧业项目、工矿企业、基础设施项目提供工程测量、环境影响评价（环评）、水土保持（水保）、林草征占、国土报建、社会稳定风险评估（社稳评估）、生态司法鉴定七位一体一站式技术服务。在一线实操中，"直接为畜牧业生产服务"（以下简称"直服"）草地使用与"长期草地征占"之间的边界认定，是新疆草场项目最高频的法律咨询与实务争议点之一。本文基于《中华人民共和国草原法》《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）、国家林业和草原局办公室《关于农村道路、设施农业使用草原等手续办理事宜的函》（办草字〔2023〕152号）等权威文件，系统分析两类草原使用方式的法律性质、审批权限、材料要求、费用承担、使用期限及实务操作差异。

二、法律依据与概念界定

2.1 两类草原使用的法律基础

"直服"工程设施使用草原——法律依据为《草原法》第四十一条：

"在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。"

长期草地征占（征收、征用或使用草原用于工程建设）——法律依据为《草原法》第三十八条：

"进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。"

2.2 "直服"工程设施的法定范围

根据《草原法》第四十一条第二款及《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）第八条，直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施限于以下四类：

1. 生产、贮存草种和饲草饲料的设施——如草种仓库、饲草料储备棚、青贮窖、干草棚等
2. 牲畜圈舍、配种点、剪毛点、药浴池、人畜饮水设施——注意：根据国家林草局2023年函复（办草字〔2023〕152号）及《国家畜禽遗传资源目录》（农业农村部公告第303号），主要指经过长期人工驯化、人工圈养有稳定经济性状、用于农牧业生产的家养动物（马、牛、羊、驼、驴、兔、鸡、鸭、鹅等）的相关设施
3. 科研、试验、示范基地——草原科学研究试验站、草牧业示范基地等
4. 草原防火和灌溉设施等——防火隔离带、瞭望塔、草原灌溉渠系等

2.3 2023年新规的关键限制条款

国家林草局办公室2023年10月31日印发的办草字〔2023〕152号文明确了一个重要边界：

"除《草原法》第四十一条规定的直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施外，规模化养殖等其他设施农业项目需要实质性压占草原、硬化地面的，不得按直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施使用草原审批，依据《草原法》第三十八条规定，需办理征收征用或者使用草原审核手续。"

这一条是2023年以后实务中最关键的分界线——规模化养殖项目如果需要实质性压占草原、硬化地面，即使是畜牧业用途，也不能走"直服"审批，而必须办理草原征占用审核。

三、两类使用方式的核心差异对比

数据来源：《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）、《草原法》第三十八条/第四十一条、2026年4月新疆林草局行政职权调整公告。

四、审批材料清单对比

4.1 直服工程设施审批所需材料

根据新疆政务服务网公开办事指南及《草原征占用审核审批管理规范》，修建直服工程设施使用草原需提交：

1. 草原征占用申请表（直服类）
2. 申请人（单位/个人）有效证明
3. 草原权属证明材料（草原承包经营合同/协议或草原使用证）
4. 与草原所有者/使用者/承包经营者签订的补偿协议或使用协议
5. 项目批准文件（如相关项目立项/备案文件）
6. 工程设施建设方案（位置、面积、设施类型、用途说明）
7. 草原植被保护与恢复措施方案
8. 地县林草部门的请示文件（按权限逐级上报时）

4.2 长期征占草原审核所需材料

矿藏开采和工程建设征收、征用或使用草原（长期征占）材料要求更为严格：

1. 草原征占用申请表
2. 申请人（单位）有效证明（营业执照、法人身份证等）
3. 草原承包经营合同（或协议）及草原权属证明
4. 草原补偿、安置补助协议（必须与草原所有者、承包经营者达成协议）
5. 环评批复文件（生态环境部门出具——前置条件）
6. 建设项目立项批复/核准/备案文件（发改/经信等部门）
7. 使用林地审核同意书（如同时涉及林地）
8. 地县林草部门的请示文件
9. 草原植被恢复方案
10. 项目用地勘测定界报告及矢量数据（2000坐标系shp/gdb格式）
11. 涉及自然保护地/生态红线的，提供相关主管部门意见

数据来源：新疆政务服务网"矿藏开采、工程建设等征收、征用或者使用七十公顷及其以下草原审核"办事指南（https://zwfw.xinjiang.gov.cn）。

五、费用对比分析

5.1 直服工程设施使用草原的费用

直服设施使用草原不改变草原用途，继续服务于畜牧业生产，费用相对较低：

• 原则上不改变草原用途，通常只需与草原承包经营者就土地使用和地上附着物达成协议，费用由双方协商确定
• 是否缴纳草原植被恢复费：根据《草原法》第三十九条，因建设征用或使用草原的应缴纳植被恢复费；直服设施不转为建设用地，部分情形可不缴纳，但临时占用需按标准缴纳，具体以当地林草部门最新要求为准
• 无需缴纳草原补偿费、安置补助费（土地性质未改变，牧业用途未丧失）
• 行政许可本身不收费

5.2 长期征占草原的费用构成

矿藏开采和工程建设长期使用草原，需缴纳三项法定费用，金额较大：

（1）草原植被恢复费（依据新发改收费〔2014〕1769号）：

注：根据财税〔2022〕50号，草原植被恢复费已划转税务部门征收。使用草原进行矿产资源开发的单位，在上述标准基础上增加30%（依据部分县市收费目录）。

（2）草原补偿费和安置补助费（依据新发改收费〔2010〕2679号，新自然资规〔2024〕1号更新区片价后执行）：

• 天然牧草地土地补偿费：按区片综合地价的27%×系数（天然牧草地系数约0.3，人工牧草地约0.5-0.8，具体以各县市公布标准为准）
• 安置补助费：按区片综合地价的73%×系数
• 伊犁地区区片综合地价因县市和区片级别差异较大，参考区间约3万-5万元/亩，实际以各县市政府公布文件为准

（3）临时占用草原费用（勘探、钻井、修筑工程等）：

• 勘探钻井类：约500元/亩
• 临时生活区/堆场：约400元/亩
• 取土采砂：约1000元/亩
• 影视拍摄：约300元/亩
• 经营性旅游：约67元/亩

（依据新价非字〔1999〕3号，部分县市标准略有调整）

六、实务边界争议与误区

6.1 误区一："只要是养殖项目就是直服"

这是最常见的认识误区。根据办草字〔2023〕152号文：

"规模化养殖等其他设施农业项目需要实质性压占草原、硬化地面的，不得按直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施使用草原审批。"

也就是说：

• ✅ 农牧户自家的牛羊圈舍、家庭牧场的牲畜棚圈、简易药浴池——属于直服范围
• ❌ 规模化养殖场（万头牛场、十万只羊场等）、需要硬化地面的集中养殖小区、畜产品加工厂等设施农业项目——即使是畜牧业用途，只要实质性压占草原、硬化地面，就必须办理第三十八条草原征占手续

具体的"规模化"认定标准，需结合新疆本地规定和主管部门实操口径判定，建议在项目前期与当地林草部门提前沟通，或委托中绘信达这样熟悉本地口径的专业机构预判。

6.2 误区二："农村道路可以按直服审批"

办草字〔2023〕152号第一条明确："农村道路建设项目和水库淹没区使用草原，依据《草原法》第三十八条规定，办理使用草原审核手续。"

也就是说，农村道路不按直服审批，必须走草原征占审核。

6.3 误区三："直服设施可以永久使用"

直服工程设施使用草原虽然不改变草原性质，但需要按照批准的用途使用，不得擅自改变用途建设非牧业设施；设施废弃或不再服务畜牧业时，需要恢复草原植被。

6.4 误区四："70公顷以下都在县级审批"

注意审批权限的差异：

• 直服工程设施：70公顷及以下由县级以上林草部门审批（2026年4月新疆已将此项向下赋权至地州市）
• 长期征占：70公顷及以下仍然必须由省级林草主管部门审核，并没有下放（2026年职权调整中主要下放的是直服和临时使用林地审批，长期征占权限未下放）

七、对项目方的实操建议

1. 前期定性判断至关重要：项目规划阶段就要准确判断哪些设施属于直服、哪些必须走征占，定性错误可能导致报批方向错误，延误数月。
2. 规模化养殖项目需特别小心：2023年152号文以后，对规模化养殖按直服审批的口子已经收紧，硬化地面、实质性压占的项目必须走草原征占。
3. 草原"三费"提前纳入预算：长期征占项目的植被恢复费+补偿费+安置补助费合计可能达到每亩数千至数万元，需在投资估算中提前纳入。
4. 与草原承包方提前沟通：长期征占必须与草原承包经营者达成补偿协议，这是组卷必备材料，建议在报批前提前沟通，避免临时卡壳。
5. 环评是征占前置条件：长期征占草原须有环评批复，环评与草原征占建议由同一机构协同推进，中绘信达提供环评+水保+林草征占+国土报建+社稳+测量+生态司法鉴定七位一体一站式服务。
6. 注意2026年审批权限变化：2026年4月起直服70公顷以下审批赋权地州市，审批效率提升；但长期征占仍需报自治区审核，材料质量要求更高。

八、参考文献与政策来源

1. 《中华人民共和国草原法》（2021年第三次修正）第三十八条、第四十一条
2. 国家林业和草原局《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）
3. 国家林草局办公室《关于农村道路、设施农业使用草原等手续办理事宜的函》（办草字〔2023〕152号）
4. 《国家畜禽遗传资源目录》（农业农村部公告第303号）
5. 自治区发改委、财政厅《关于草原植被恢复费收费标准及有关事宜的通知》（新发改收费〔2014〕1769号）
6. 自治区发改委、财政厅《关于调整草原补偿费和安置补助费收费标准的通知》（新发改收费〔2010〕2679号）
7. 自治区自然资源厅《关于重新公布自治区征收农用地区片综合地价标准的通知》（新自然资规〔2024〕1号）
8. 《财政部关于将森林植被恢复费、草原植被恢复费划转税务部门征收的通知》（财税〔2022〕50号）
9. 自治区物价局、财政厅《关于草原监理有关收费标准的通知》（新价非字〔1999〕3号）
10. 新疆政务服务网草原征占用审核办事指南：https://zwfw.xinjiang.gov.cn
11. 新疆林草局行政职权调整公告（2026年3月）：http://lcj.xinjiang.gov.cn
12. 新疆下放121项林草行政职权（新疆日报，2026年4月10日）

FAQ

Q1：牧民在自家承包草场上建牛羊圈舍，需要办什么手续？ A：农牧户在承包草原上建设与家庭承包经营规模相匹配的牲畜圈舍、饲草棚、药浴池等设施，属于《草原法》第四十一条规定的"直接为畜牧业生产服务的工程设施"，向县级林草主管部门申请办理草原使用审批即可，不需要办理草原征占用审核，也不需要转建设用地。但不得改变用途用于非牧经营。

Q2：在草原上建设规模化肉牛养殖场，应该走哪种手续？ A：根据办草字〔2023〕152号文，规模化养殖等设施农业项目需要实质性压占草原、硬化地面的，不得按直服审批，需依据《草原法》第三十八条办理草原征占用审核手续，经省级以上林草部门审核同意后，办理建设用地审批。建议在规划阶段让专业机构帮你定性。

Q3：草原植被恢复费是多少钱一亩？ A：按草原类型分档：荒漠类1500元/亩、草原类2000元/亩、草甸类2500元/亩、沼泽类3000元/亩、人工草地3000元/亩（依据新发改收费〔2014〕1769号）。矿产资源开发在上述标准上增加30%。具体以当地税务部门实际征收为准。

Q4：直服审批和征占审批，哪个更快？ A：法定办结时限都是20个工作日（可延长10个工作日），但长期征占用材料更多、前置条件更多（环评、立项等必须齐全），实际周期通常3-6个月；直服材料相对简单，县级审批一般1-2个月可以办结。2026年4月直服70公顷以下赋权地州市后，审批效率会进一步提升。

Q5：在草原上修路（农村道路/牧道）按哪种办？ A：根据办草字〔2023〕152号文，农村道路建设项目使用草原须依据《草原法》第三十八条办理使用草原审核手续（长期征占），不能按直服审批。牧道建设根据具体性质认定，服务于草原保护和畜牧业生产的简易牧道可争取按直服，但硬化路面的正式道路需走征占。

作者：马海瀚｜中绘信达林草主理人｜扎根新疆伊犁一线项目8年｜林草征占/环评/水保/土地报批全流程实操经验

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免责声明：本文基于现行法律法规和公开政策文件整理，政策口径可能随时更新，具体以项目实际情况和当地主管部门最新要求为准。本文不构成法律意见，具体项目定性建议提前与当地林草主管部门沟通确认。