2026年新疆林草审批政策变革全景解读：职权下放、要素保障与企业应对策略——基于自然资发〔2026〕38号、新疆政府令第250号等文件的系统分析

马海瀚

（中绘信达信息科技服务（新疆）有限公司，新疆伊宁 835000）

摘要：2026年上半年，国家及新疆层面密集出台多项林草及自然资源管理领域的重大政策文件，对新疆建设项目的林草征占用审批、用地保障、环评管理等产生深远影响。本文系统梳理了《自然资源部 国家林草局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）、《新疆维吾尔自治区人民政府关于调整实施一批自治区级行政职权事项的决定》（政府令第250号，以下简称"250号令"）、《新疆维吾尔自治区生态环境厅审批环境影响评价文件的建设项目目录（2026年本）》、新疆2026年第1号总林长令、《自治区露天矿山临时用地管理办法》（新自然资规〔2026〕1号）等核心政策文件，从行政职权调整、用地要素保障、审批流程优化、监管执法强化四个维度解析政策变化，结合伊犁一线实操经验提出企业应对建议。

关键词：林草审批；职权下放；要素保障；临时用地；新疆；2026

一、引言

2026年是"十五五"规划开局之年，也是新疆林草及自然资源管理领域政策变革最为密集的年份之一。从2026年2月新疆人民政府发布250号令启动大规模行政职权调整，到3月自然资源部与国家林草局联合印发自然资发〔2026〕38号文件推出13条要素保障举措，再到4月林草系统121项行政职权正式下放，5-6月间总林长令、环评目录更新、露天矿山临时用地办法等配套政策相继落地，本轮政策调整覆盖审批权限重构、审批流程优化、要素保障强化、监管执法下移四个层面，标志着新疆林草及自然资源管理进入"放管服"深化新阶段。

中绘信达信息科技服务（新疆）有限公司作为扎根新疆伊犁的林草技术服务机构，业务覆盖工程测量、环境影响评价、水土保持、林草征占、国土报建、社会稳定风险评估、生态司法鉴定七块领域，长期跟踪林草审批政策动态。本文基于8年伊犁一线项目实操经验，对2026年上半年核心政策进行系统解读，为在疆投资企业提供决策参考。

二、核心政策框架梳理

2.1 政策时间轴

2026年新疆林草审批相关核心政策可按时间顺序梳理如下：

2.2 政策体系特征

本轮政策调整体现出三个显著特征：第一，上下联动，国家层面（38号文）与自治区层面（250号令、总林长令）同步发力；第二，放管结合，在大规模下放审批权限的同时强化基层执法力量（72项行政处罚权下移）；第三，问题导向，针对企业反映突出的"审批层级高、周期长、临时用地难、历史遗留问题处置难"等痛点精准施策。

三、行政职权下放：审批重心向县市区下移

3.1 林草系统121项职权调整

根据自治区人民政府第250号令及自治区林草局公告2026年第1号，2026年4月8日起，自治区林草局将121项行政职权调整至地州市、县市区层级行使。按权力类型划分：行政许可26项、行政处罚72项、行政确认3项、行政给付1项、行政强制10项、行政检查7项、行政征收1项、其他行政权力1项。

调整采取三种方式：

（1）委托下放（22项）：将法律法规规定由自治区本级行使的权力，依法委托地州市主管部门行使，受委托机关不得再转委托。与企业密切相关的事项包括：

• 矿藏开采、工程建设等征收征用使用70公顷及其以下草原审核，委托下放至地州市；
• 在草原修建直服工程设施使用70公顷以上草原审批，委托下放至地州市；
• 建设项目使用林地审核（勘查、开采矿藏和各项建设工程占用或征收征用林地），委托下放至地州市；
• 林木采伐许可证核发（山区44个国有森林经营单位），委托下放至地州市；
• 国家重点保护陆生野生动物人工繁育许可证核发（省级权限），委托下放至地州市；
• 林草植物检疫证书核发（省际间调运），委托下放至县市区（除乌市、克拉玛依各区外）；
• 风景名胜区内建设活动许可，委托下放至地州市。

（2）向下赋权（2项）：

• 甘草、麻黄草收购许可→赋权地州市；
• 在草原修建直服工程设施使用70公顷及以下草原审核→赋权地州市（此前在2023年办草字〔2023〕152号文件中已明确规模化养殖+硬化地面不得走直服通道的红线）。

（3）重心下移（97项）：将法律法规规定"由县级以上主管部门行使"但未明确具体层级的权力，明确主要由县级主管部门承担。对企业影响最为直接的是：

• 临时使用林地审批→重心下移至县市区；
• 森林经营单位修筑直服工程设施占用林地审批→重心下移至县市区；
• 96%的行政处罚权→重心下移至县市区，包括对盗伐滥伐林木、擅自改变林地用途、破坏草原、违法改变草原畜牧业用途、建设项目占用重要湿地、非法猎捕野生动物等行为的行政处罚。

3.2 生态环境系统212项权力调整

根据自治区生态环境厅2026年6月发布的政策解读，生态环境厅共有212项行政权力调整至地州市生态环境局行使，其中重心下移206项、委托下放5项、向下赋权1项。与企业环评审批密切相关的变化包括：

• 核与辐射类建设项目环评审批（不跨地州市的110KV、220KV输变电工程）赋权地州市；
• 约70%-80%的输变电工程环评审批下放至地州市；
• 约90%的辐射安全许可委托地州市实施；
• 205项行政处罚、行政强制事项重心下移；
• 《环评目录（2026年本）》明确：除生态环境部审批和列入自治区目录的21类报告书项目、跨地州市项目外，其余报告书（表）项目均由地州市生态环境局审批；县（区、市）原则上不得审批环评文件，确有需要的需经地州市局评估授权；
• 喀什、霍尔果斯经济开发区及自贸区按新环规〔2024〕2号执行特殊政策。

3.3 对企业的实际影响

审批层级下移带来三方面直接影响：

一是审批半径缩短、物理距离拉近。 此前需赴乌鲁木齐办理的临时使用林地、70公顷以下草原征占、多数输变电工程环评等事项，现在可在县市或地州市层面完成，差旅成本和时间成本大幅降低。

二是县级审批口径熟悉度更加重要。 2026年4月前多数项目需到地州或区级审批，县级窗口主要做收件初审；4月后县局直接审批，不同县的审核尺度、材料格式、退件理由可能存在差异，熟悉本地口径成为项目推进效率的关键变量。

三是执法监管更加即时、直接。 72项林草行政处罚、205项生态环境行政处罚重心下移至县级后，县局具备直接执法主体资格，对违法占用林地草地湿地、擅自改变用途、破坏生态等行为的查处更加及时。企业"重审批、轻监管"的侥幸心理需要调整。

四、自然资发〔2026〕38号：13条要素保障新政解析

2026年3月5日，自然资源部、国家林草局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），针对"十五五"规划重点项目推出13条政策举措。与新疆林草征占用和土地报批直接相关的核心条款如下。

4.1 规划引领与"一张图"管理（第一条）

文件要求各级自然资源、林草部门建立会商机制，主动对接"十五五"重点项目空间需求，纳入国土空间规划"一张图"，协同科学选址。这意味着企业在项目前期阶段即应主动与主管部门对接，将项目纳入重点项目清单，避免后期选址与规划冲突。

4.2 规划许可制度改革（第二条）

核心变化：部权限内的用地预审和先行用地项目委托省级办理；对纳入清单且在"一张图"落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级审核后出具符合国土空间规划的许可意见（有效期3年），不再办理用地预审和选址手续，取得意见即可先行用地。

企业利好：重点项目审批环节压缩，"预审+选址"两道程序合并为"规划许可意见"一道，前期周期有望缩短1-2个月。涉及占用永久基本农田、生态保护红线的需报部备案（而非审批），程序大幅简化。

4.3 规划动态维护机制（第三条）

在不突破"三区三线"约束性指标前提下，可结合体检评估对总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单。因地形差异、勘界定桩、产权界定等造成的三条控制线布局偏移，可及时报部在"一张图"更新。

实操意义：过去因"图上差了几十米"导致项目红线与生态红线、基本农田冲突的情况，在38号文框架下有了更顺畅的纠错机制。

4.4 联动审批机制（第四条）——影响最为深远

这是38号文中对林草征占用审批影响最大的条款，包含四项核心内容：

（1）多要素联审平台：省级推动用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审，指导市县同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）、公示公告、费用缴纳等工作，开展一次规划选址综合论证。

（2）地类认定以最新变更调查成果为准：用地报批以最新年度变更调查成果（包括林草湿荒监测成果）为参考，按照国土空间规划明确地类属性，保证空间唯一性。这将大幅减少"林草一套数据、自然资源一套数据"导致的地类认定争议。

（3）林草批文到期自动延续：用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地的批文到期的，无需重新办理。这解决了长期困扰企业的"林草批了、土地没批下来、林草批文到期要重办"的问题。

（4）历史遗留违法用地承诺制：非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批。这为250号令之前已开工但未完善手续的历史遗留项目提供了合法化路径。

（5）不再审查压覆重要矿产资源：用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复时告知工作要求。这减少了一项前置审查内容。

4.5 分期分段用地（第五条）

单独选址建设项目可根据施工需要分期申请用地；线性基础设施项目可以市县级为单位分段提出用地（林、草）申请；已批准项目因初设变更需调整用地范围的，调入地块依法报批，调出地块交由原主体使用。

实操影响：过去线性工程（公路、铁路、管道、输电线路）必须"全线一次性报批"，造成组卷难度大、周期长。分段报批允许企业按施工标段、按市县单元分别组卷，大幅缩短首期用地获批时间。

4.6 征地工作改进（第六条）

在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。这减少了一项专项方案编制工作。

4.7 重点项目临时用地接续使用（第八条）

对纳入国家和省级重点项目清单的交通、能源、水利等基础设施项目，已批准临时用地（林、草）在复垦（植被恢复）期满前，经省级行业主管部门和自然资源（林草）主管部门同意，不同施工标段可接续使用，累计不超过批准施工周期，但不得变相永久占用。临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案。

实操利好：过去线性工程各标段分别报批临时用地、分别编制恢复方案，程序繁琐。38号文允许接续使用和合并编制方案，将显著降低临时用地办理成本和周期。

4.8 矿业用地政策（第九条）

勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源符合临时用地要求的，可由地方自然资源（林草）主管部门依权限分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过5年，累计不超过矿业权期限；矿业权续期可相应申请接续使用。新疆2026年6月出台的新自然资规〔2026〕1号《自治区露天矿山临时用地管理办法》正是在这一国家政策授权下的地方落地细则。

4.9 其他条款

38号文还包括耕地占补平衡机制完善（第七条，战略性矿产和地热矿泉水可与永久基本农田重叠设置）、存量建设用地盘活（第十条，年度新增城乡建设用地原则上不超过盘活存量面积）、陆海统筹（第十一条）、设施农业和生态产业支持（第十三条，发展森林草原游憩、露营、科普等小型便民设施可与直服设施统筹建设）等内容。

五、2026年第1号总林长令与地方落实

5.1 自治区总林长令六大任务

2026年3月27日发布的新疆2026年第1号总林长令，明确六大重点任务：

1. 持续打好"三北"工程攻坚战，推进天山阿尔泰山天然林封禁、塔里木河胡杨林生态补水、乌伦古湖湿地保护；
2. 科学规划林果和葡萄酒全产业链发展，支持旅游兴疆，培育生态旅游、自然教育、森林康养；
3. 稳步推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，推进卡拉麦里、昆仑山国家公园创建，加快伊犁-吐鲁番国家植物园创建和巴音布鲁克、新源那拉提等国家（国际）重要湿地认定；
4. 聚焦林草资源保护合理利用，高效推进国土变更和林草湿荒调查监测，稳步推进全区基本草原划定，持续深化行政审批改革，进一步释放林草要素保障措施效能；
5. 精准抓好森林草原灾害防控；
6. 压紧压实党委政府主体责任，加强基层林草工作力量。

5.2 博州等地落实案例

博州2026年5月9日发布2026年1号林长令，细化为43项具体任务，其中对企业影响较直接的表述包括：

• 落实动土报告制度，强化行政许可事项全过程监督；
• 落实"五个主动"工作机制，提高审批效率并做好跟踪服务；
• 持续开展营商环境优化，进一步释放林草要素保障措施效能；
• 建立健全林草监督执法协同配合机制，依法严厉打击违法违规占用林地草地湿地、毁林毁草毁湿开垦、违规侵占自然保护地等行为；
• 推进"林长+警长+检察长+法院院长"协作机制；
• 稳妥开展基本草原划定，充分衔接"三区三线"、草原基本情况监测等成果。

从博州案例可观察到地方落实的两条主线：一是"放"的方面，通过"五个主动"（主动对接、主动服务、主动协调、主动跟进、主动指导）优化营商环境，释放要素保障效能；二是"管"的方面，动土报告制度、多部门联合执法、林草湿荒监测全覆盖，强化事中事后监管。

六、环评审批改革："绿盾2.0"与审批提速

6.1 环评审批目录调整

根据《新疆维吾尔自治区生态环境厅审批环境影响评价文件的建设项目目录（2026年本）》（2026年3月1日起施行），环评审批权限进一步优化：

• 保留自治区级审批的范围：列入目录的21类报告书项目（水利、能源、资源开发、交通运输、制造业、环境治理业、研究试验发展等行业特定规模以上项目）、8类核与辐射项目、跨地州市项目；
• 地州市级审批：除部级和自治区级审批外的其余报告书（表）项目；
• 县（区、市）级：原则上不审批，确需授权的需经地州市局评估确认能力后授权部分报告表；
• 特殊区域：喀什、霍尔果斯经济开发区及自贸区按新环规〔2024〕2号执行。

6.2 "绿盾2.0"系统与审批效率

2026年新疆生态环境厅上线"绿盾2.0"系统，据公开数据，环评审批平均时长压缩至约42.6天（2023年为168天），大幅提速。但需注意以下实操要点：

• 双语公示必须同步：纸质版在村委会张贴+少数民族语言语音广播（每日早中晚各1次）缺一不可，纯汉语公示在民族聚居区可能被认定无效；
• 敏感点位前置锁定：涉及草原、湿地项目，须在编制报告书前与草场权益人充分沟通，取得补偿意向确认；
• 无人机航拍成标配：环评附图对正射影像和现状图的精度要求提升；
• 避开特殊时段：公众参与公示应尽量避开寒暑假、重大民族节日前后、农忙采收季。

七、露天矿山临时用地新规

2026年6月，新疆出台《自治区露天矿山临时用地管理办法》（新自然资规〔2026〕1号），作为对自然资发〔2026〕38号第九条"矿业用地政策"的地方落地实施细则。结合38号文框架，核心要点包括：

• 露天开采战略性矿产资源可依权限分期分区批准临时用地，每期不超过5年，累计不超过矿业权期限；
• 矿业权续期的可申请临时用地接续使用；
• 不符合临时用地要求的采矿项目，应一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理；
• 乡村地区使用增减挂钩指标（含存量采矿用地复垦修复腾退）的，可按批次办理农用地转用；
• 无法实施征收的，可按国家统一部署使用农村集体经营性建设用地。

对新疆露天矿山企业（尤其是煤炭、有色金属、建材等行业）而言，临时用地分期审批政策将显著缓解"采矿周期长、临时用地两三年就要重办"的行政负担。

八、企业应对策略建议

基于上述政策变化，结合伊犁一线项目实操经验，对在疆企业提出以下应对建议：

8.1 前期阶段：主动对接规划

自然资发〔2026〕38号文的制度红利主要面向纳入"一张图"重点项目清单的项目。建议企业在立项阶段即主动对接自然资源、林草、生态环境部门，争取纳入国家或自治区级重点项目清单，充分享受规划许可替代预审、先行用地、临时用地接续等政策便利。

8.2 审批阶段：适应县级审批新环境

2026年4月职权下放后，县级成为大量审批事项的直接办理机关。企业在准备申报材料时应注意：

• 提前到县级窗口咨询具体材料清单和格式要求，不要直接套用自治区级模板；
• 委托熟悉本地审批口径的技术服务机构编制材料，减少因"格式不对""数据版本不对""地类认定不一致"导致的退件；
• 同步协调勘测定界与林草湿荒调查数据衔接，避免数据打架；
• 环评公示、社稳评估等涉及群众工作的环节，建议由熟悉本地民情的团队执行。

8.3 历史遗留问题：抓住窗口期

自然资发〔2026〕38号明确"非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批"，这是政策窗口期。有历史遗留用林用草手续不完善问题的企业，应尽快对接当地政府和主管部门，争取在政策窗口期内完善手续。

8.4 临时用地策略：用好接续政策

交通、能源、水利等线性基础设施项目，应充分利用38号文第八条临时用地接续使用、合并编制恢复方案的政策，统筹各标段临时用地安排，减少重复报批。

露天矿山企业应依据新自然资规〔2026〕1号，做好分期分区临时用地规划，每期5年的审批周期与矿业权期限统筹匹配。

8.5 事中事后：强化合规管理

72项林草行政处罚权、205项生态环境行政处罚权重心下移至县级后，执法频次和即时性将显著增强。企业在项目建设期和运营期应：

• 严格按照批准的用途、范围、期限使用林地草地，不超占、不改变用途；
• 按要求落实植被恢复、土地复垦、环保"三同时"等措施；
• 主动接受县级主管部门监督检查，发现问题及时整改；
• 建立内部合规台账，确保林草、环评、水保等批复要求的各项措施有据可查。

8.6 技术服务选择：本地化协同

职权下放后，县级审批的"口径熟悉度"价值凸显。建议企业在选择技术服务机构时，优先考虑具备本地服务能力、熟悉州县审批口径、能够一站式承担环评+水保+林草+测量+报批+社稳等多业务协同的本地机构，以降低差旅成本、提高审批效率、保障后续服务。中绘信达信息科技服务（新疆）有限公司扎根伊宁，工程测量、环评、水保、林草征占、国土报建、社稳评估、生态司法鉴定七位一体，可为伊犁及周边区域项目提供全流程技术服务。

九、结语

2026年上半年的这一轮林草及自然资源审批政策变革，可以用"三个关键词"概括：放权（审批重心下移至县市区）、提效（联审联批+分期分段+规划许可替代预审+绿盾2.0）、严管（执法权同步下移+全过程监督+动土报告制度）。政策红利与合规要求并存，企业既要善于抓住改革窗口期用好政策便利、缩短审批周期、降低制度性交易成本，也要主动适应监管下沉后的合规新常态，摒弃"重审批轻监管"的惯性思维。

政策的生命在于执行。国家和自治区层面的改革文件已经出台，但在县级层面的具体操作流程、服务指南、系统打通尚需一个磨合期。建议企业密切关注各地州市、县市区出台的承接落实方案和办事指南更新，与主管部门保持密切沟通，必要时借助具备本地经验的技术服务机构，确保项目在新政策框架下合规、高效推进。

参考文献

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[2] 新疆维吾尔自治区人民政府. 关于调整实施一批自治区级行政职权事项的决定（政府令第250号）[Z]. 2026-02-15.

[3] 新疆维吾尔自治区林业和草原局. 公告2026年第1号[Z]. 2026-02-13.

[4] 新疆维吾尔自治区林业和草原局. 力行行政职权调整之道 助力新疆林草事业高质量发展[EB/OL]. http://lcj.xinjiang.gov.cn/lcj/zcwj/202603/caaa529e04814d4aa70d4aaa5af668b2.shtml, 2026-03-30.

[5] 新疆维吾尔自治区生态环境厅. 关于印发《新疆维吾尔自治区生态环境厅审批环境影响评价文件的建设项目目录（2026年本）》的通知[Z]. 2026-01-27.

[6] 新疆维吾尔自治区生态环境厅. 行政职权调整政策解读[EB/OL]. https://sthjt.xinjiang.gov.cn/xjepd/fgbzczcjd/202606/, 2026-06-02.

[7] 新疆2026年第1号总林长令[N]. 人民网（新疆频道）, 2026-03-27.

[8] 博尔塔拉蒙古自治州. 2026年1号林长令《关于进一步加强林草资源保护管理推进林草事业高质量发展的令》[Z]. 2026-05-09.

[9] 新疆维吾尔自治区自然资源厅. 自治区露天矿山临时用地管理办法（新自然资规〔2026〕1号）[Z]. 2026-06.

[10] 国家林业和草原局办公室. 关于进一步规范草原征占用审核审批管理的通知（办草字〔2023〕152号）[Z]. 2023.

[11] 国家林业和草原局. 草原征占用审核审批管理规范（林草规〔2020〕2号）[Z]. 2020.

[12] 天山网-新疆日报. 新疆下放121项林草行政职权事项[N]. 新疆日报, 2026-04-10.

常见问题

Q1：2026年4月林草职权下放后，70公顷以下草原征占在哪里批？ A：根据250号令和林草局公告2026年第1号，矿藏开采、工程建设等征收征用70公顷及以下草原审核委托下放至地州市林草局；在草原修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施使用70公顷及以下草原，向下赋权至地州市；70公顷以上仍需国家林草局审批。

Q2：自然资发〔2026〕38号文后，用地预审是不是取消了？ A：没有全面取消。对纳入国家和省级重点项目清单、在"一张图"上落图落位的单独选址项目，由省级出具规划许可意见替代预审和选址；其他项目仍按原有规定办理用地预审。

Q3：环评审批"绿盾2.0"系统42.6天是承诺办结时限吗？ A：公开数据反映的是平均审批时长，具体项目的审批周期取决于材料质量、公示情况、专家评审等因素，报告表项目通常快于报告书项目。以上为参考区间，具体以主管部门实际办理情况为准。

Q4：历史遗留违法用地现在是不是都能办了？ A：自然资发〔2026〕38号规定的是"非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批"。是否属于"非项目主体原因"需由当地政府认定，企业应主动对接主管部门研判。

Q5：临时使用林地审批现在在哪里办？ A：根据重心下移安排，2026年4月8日起，临时使用林地审批重心下移至县市区林草主管部门。

作者简介：马海瀚｜中绘信达林草主理人｜扎根新疆伊犁一线项目8年｜林草征占/环评/水保/土地报批全流程实操经验

机构信息：中绘信达信息科技服务（新疆）有限公司，地址：新疆伊犁哈萨克自治州伊宁市经济合作区文化路99号伊犁民族外贸企业联合体总部大厦B座综合楼二层202号，电话：135 7996 7354。业务涵盖工程测量、环境影响评价、水土保持、林草征占、国土报建、社会稳定风险评估、生态司法鉴定七位一体。

免责声明：本文基于公开政策文件和作者一线经验整理，政策解读仅供参考，具体项目请以主管部门最新要求和正式答复为准。费用、周期数据为参考区间，不构成承诺或保证。