很多建设方和行政报建人员在面对新疆土地复垦方案编制审查要求时，常因材料不齐、图件不合规或标准把握不准导致反复退件，严重拖延项目进度。先说结论：严格对标《土地复垦条例》及自治区审查暂行办法，精准区分报告书与报告表，并规范组卷附件，是确保方案一次性通过审查的核心关键。根据自治区自然资源厅现行规定，不符合收件条件的申请将在2个工作日内被直接退回申报单位。

一、 是什么/背景：概念定义与法律依据

1. 土地复垦的核心概念与原则

根据《土地复垦条例》相关规定，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。在新疆维吾尔自治区，土地复垦工作严格贯彻“谁破坏，谁复垦”的基本原则。这意味着，只要是因生产建设活动（如矿产资源开采、能源交通水利基础设施建设、取土挖砂等）造成土地损毁的，其复垦责任主体明确为生产建设单位或者个人，即土地复垦义务人。

对于由于历史原因无法确定土地复垦义务人的历史遗留损毁土地，以及自然灾害损毁的土地，则由县级以上人民政府负责组织复垦。这一界定在实操中至关重要，建设方在立项之初就必须明确自身的复垦义务，避免因责任主体不清导致后续用地审批受阻。

2. 核心法律法规体系支撑

在新疆开展生产建设项目土地复垦方案编制与审查，必须依托严密的法律法规体系。目前，指导该项工作的核心法规白名单包括：

  • 国家层面：《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦条例》（国务院令第592号，自2011年3月5日起施行，1988年《土地复垦规定》同时废止）、《土地复垦条例实施办法》、《土地复垦方案编制规程》。
  • 自治区层面：《自治区生产建设项目土地复垦管理办法》、《自治区生产建设项目土地复垦方案审查暂行办法》、《自治区生产建设项目土地复垦验收办法》。

根据《土地复垦条例》第十三条的明确规定，土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。如果未编制土地复垦方案或者方案不符合要求，有批准权的人民政府不得批准建设用地，有批准权的自然资源主管部门不得颁发采矿许可证。这确立了土地复垦方案在项目前期报建中的“一票否决”地位。

3. 新疆地域特殊性与最新政策导向

新疆作为国家重要的能源和战略性矿产资源基地，露天开采项目众多，临时用地需求量大，且生态环境相对脆弱。为此，自治区在土地复垦管理上呈现出更为严格和精细化的导向。

例如，自治区针对露天开采战略性矿产资源临时用地出台了专门审批管理规定，要求按照经论证的矿区生态修复方案确定使用规模和期限，分期分区批准，具体期限与要求以主管部门最新发布的文件为准。这一导向要求土地复垦方案必须与矿区生态修复方案深度衔接，实行全生命周期的动态监管。此外，自然资源部早年推行的“两案合并”政策（即矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编制）在新疆也已全面落地，极大减少了管理环节，但对方案编制的综合性提出了更高要求。

二、 办理要求/对比分析：分类施策与编制深度

土地复垦方案的编制并非“一刀切”，而是根据项目的审批层级、用地规模及影响程度实行分类管理。准确判断项目应编制“报告书”还是“报告表”，是报建工作的第一步。

1. 报告书与报告表核心要求对比

项目类型适用情形（审批层级）编制深度与内容要求审查组织层级
报告书省级以上人民政府审批建设用地的建设项目；省级以上自然资源主管部门审批登记的采矿项目。需全面详述项目概况、损毁预测、可行性评价、目标任务、质量要求、工程投资估算、费用安排及进度计划等8项核心内容。由具有相应审查权限的自治区或国家自然资源主管部门组织专家评审。
报告表其他一般生产建设项目；地质勘查、水文地质勘查、油气资源勘查涉及临时用地的项目。内容相对简化，重点明确复垦位置、面积、地类、复垦方向、主要措施及费用测算，满足基本监管需求。由地（州、市）或县（市、区）自然资源主管部门组织审查。

2. 长周期与跨县域项目的特殊编制要求

根据《土地复垦条例实施办法》第九条规定，对于生产建设周期长、需要分阶段实施土地复垦的生产建设项目，土地复垦方案应当包含阶段土地复垦计划和年度实施计划。这意味着方案不能仅仅是一个宏观的期末复垦蓝图，而必须将复垦任务拆解到具体的生产年度，明确各阶段的目标任务、工程规划设计、费用安排和完成期限。

对于跨县（市、区）域的生产建设项目（如长距离输油输气管线、跨区高速公路等），应当在土地复垦方案中附具以县（市、区）为单位的土地复垦实施方案。在实操中，根据自治区《关于进一步规范临时用地管理的通知》，跨地（州、市）、县（市、区）建设项目土地复垦方案报告书，可根据临时用地审批权限分标段编制，分别由建设项目所在行政区域范围内审批临时用地的自然资源局组织审查。这种“化整为零、属地审查”的模式，要求编制单位在统筹全线方案的同时，必须精准契合各属地县级主管部门的具体管理口径。

3. 方案核心内容八大要素解析

无论是报告书还是报告表，其核心内容必须涵盖《土地复垦条例》第十二条规定的八大要素：

1. 项目概况和项目区土地利用状况：需基于最新年度国土变更调查数据，明确项目占地范围及各地类面积。

2. 损毁土地的分析预测和土地复垦的可行性评价：结合工程设计，科学预测挖损、塌陷、压占、污染等损毁类型及程度。

3. 土地复垦的目标任务：明确复垦总面积、各复垦单元面积及复垦率。

4. 土地复垦应当达到的质量要求和采取的措施：因地制宜确定复垦方向（优先用于农业），提出工程措施、生物措施和化学措施。

5. 土地复垦工程和投资估(概)算：详细测算土方工程、平整工程、生物化学工程等投资。

6. 土地复垦费用的安排：明确复垦费用的提取、预存、使用和监管计划。

7. 土地复垦工作计划与进度安排：与主体工程建设进度相匹配。

8. 国务院自然资源主管部门规定的其他内容：如公众参与情况、方案附图附件等。

三、 实操流程/数据要点：从组卷到批复的全链条解析

土地复垦方案的审查是一个严谨的行政审批与技术论证相结合的过程。中绘信达信息科技服务（新疆）有限公司结合多年新疆本地报建经验，将实操流程拆解为以下关键节点，并梳理了必须掌握的数据要点。

1. 前期准备与现场踏勘

在正式编制前，编制单位必须联合建设方进行详尽的现场踏勘。需收集项目立项批复文件、环境影响评价报告批复、水土保持方案批复等前置要件。同时，必须获取项目区及复垦区的高分辨率遥感影像、近期建设工程材料信息价格资料，以及详尽的现场照片和影像资料。这些是支撑方案投资估算和现状分析的基础数据。

2. 方案编制与组卷规范

根据《自治区生产建设项目土地复垦方案审查暂行办法》的相关规定，土地复垦义务人提出方案审查申请时，必须按照要求组卷（具体条款及组卷份数以属地主管部门最新要求为准），通常包括以下材料：

  • 文本要求：提交土地复垦方案报告书文本及土地复垦方案报告表，提交份数按属地主管部门要求执行。若编制有报告书，报告表应与其一起装订。
  • 附图要求（核心审查点）：

1. 复垦区土地利用现状图；

2. 复垦区土地损毁预测图；

3. 复垦区土地复垦规划图（图上应有规划要素、规划复垦时段划分等）。

*数据要点*：上述附图应标注图名、图例、线段比例尺、指北针、制图人、制图时间。土地利用现状图、损毁预测图与复垦规划图的比例尺应满足主管部门的制图要求（线性工程除外），应标明图内的乡镇名、水系以及图件所有坐标和高程基准，具体比例尺要求以主管部门最新发布为准。涉密图件和有关信息必须在报送资料中做出脱密处理。

  • 附件要求（8项必备）：

1. 县级自然资源主管部门意见：内容必须包括土地复垦用途是否符合当地国土空间规划（注：现行术语为国土空间规划，非旧称土地利用总体规划）、是否涉及永久基本农田、复垦范围/地类/权属是否属实，以及改扩建项目是否完成前期复垦任务或落实费用。

2. 委托书及真实性承诺书：义务人委托编制单位的委托书，以及对方案真实性的承诺书。

3. 土地复垦承诺书：义务人单方出具的法定承诺。

4. 前置批复文件：项目立项批复，以及环评、水保等批复文件。

5. 社会公众参与相关资料：证明方案编制过程听取了利益相关方意见。

6. 价格资料：相关地区近期建设工程材料信息价格资料。

7. 影像资料：项目区及复垦区照片及其他影像资料。

8. 其他材料：如地质灾害危险性评估报告（若涉及地灾易发区）等。

3. 收件审查与退回机制

具有相应权限的自然资源主管部门应对申请材料进行收件审查。

*数据要点*：符合收件条件的，进入专家评审论证程序；不符合收件条件的，主管部门将退回申报单位，补充相关材料后重新上报，退件时限以主管部门最新要求为准。这一硬性规定，要求报建人员必须确保材料“一次性成型”，任何附件的缺失或县级意见的不规范都会导致直接退件。

4. 专家评审与最终审查

收件通过后，主管部门从土地复垦专家库中选取专家进行论证。专家论证重点包括：土地利用现状是否明确、损毁预测是否科学、复垦方向是否合理、费用测算是否准确、计划安排是否可行、公众参与是否到位等6个核心维度（依据《土地复垦条例实施办法》第十一条）。

专家论证通过后，由自然资源主管部门进行最终审查。审查通过后，有关主管部门应将评审结果向社会公示。

*数据要点*：审查结果应向社会公示，公示时限以主管部门最新要求为准。在公示期满无异议后，及时向社会公告审查结果，并出具土地复垦方案审查意见书。公示期内存在异议的，主管部门应当组织核实并提出处理意见。

5. 批复后的系统录入与资金监管

方案通过审查并非终点。根据《关于进一步规范临时用地管理的通知》，土地复垦方案批准后，市、县（市）自然资源主管部门应督促义务人按规定预存土地复垦费用。对于露天开采战略性矿产资源临时用地，自治区自然资源主管部门将在批准后将临时用地批准文件、合同、拐点坐标、土地利用现状照片影像资料、矿区生态修复方案等上传至临时用地信息系统，实施全过程动态监管，具体时限以主管部门最新要求为准。

四、 常见问题 FAQ

1. 我们的项目是油气资源勘查，临时用地复垦方案必须编报告书吗？

不一定。根据现行规定，地质勘查、油气资源勘查涉及临时用地的，可编制土地复垦方案报告表，无需编制要求更复杂的报告书。

2. 方案审查时，附图的比例尺有什么硬性要求？

除线性工程外，土地利用现状图、损毁预测图与复垦规划图的比例尺必须不小于1:10000，且必须标明坐标、高程基准、指北针等要素。

3. 跨地州的长输管线项目，复垦方案应该怎么报审？

跨地（州、市）建设项目土地复垦方案报告书，可根据临时用地审批权限分标段编制，分别由项目所在行政区域内审批临时用地的自然资源局组织审查。

4. 县级自然资源主管部门出具的意见必须包含哪些核心内容？

必须明确复垦用途是否符合国土空间规划、是否涉及永久基本农田、范围/地类/权属是否属实，以及改扩建项目前期复垦任务或费用的落实情况。

5. 方案提交后，如果材料不全，主管部门多久会退回？

不符合收件条件的，主管部门会自收件之日起2个工作日内退回申报单位，要求补充材料后重新上报。

6. 土地复垦方案审查通过后，还需要向社会公示吗？

需要。评审结果必须向社会公示，公示期为7个工作日，期满无异议后才会正式公告审查结果并出具审查意见书。

7. 露天开采战略性矿产的临时用地，复垦期限是怎么规定的？

应按照矿区生态修复方案分期分区批准，原则上每期不超过5年，累计不超过采矿权证期限，且必须按期完成复垦。

8. 临时用地涉及占用林地、草地的，复垦方案审查前还需要什么手续？

需提供具有相应权限的林业和草原主管部门出具的临时使用林地、草地的审查意见，明确范围内是否存在权利人后，由自然资源部门统一办理。

9. 方案里提到的“土地复垦费用”应该怎么安排？

费用测算必须合理，预存与使用计划需清晰。方案批准后，主管部门会督促义务人按规定将费用预存至指定的监管账户，专款专用。

10. 如果项目已经办理了用地手续，但后来发现需要补充编制复垦方案怎么办？

根据《土地复垦条例》，本条例施行前已办理用地或采矿手续，施行后继续生产造成损毁的，义务人必须按国务院自然资源主管部门规定补充编制方案。