> 建设项目施工需要临时占用土地的，使用期满后必须依法恢复土地原状或达到可供利用状态——这就是"临时用地复垦"制度。据自然资源部数据，全国每年因临时用地损毁的土地面积数以万公顷计，复垦质量和合规性直接关系到耕地保护红线和生态环境安全。本文从法规依据、方案编制、费用预存、复垦实施、验收流程五个维度，系统梳理临时用地复垦的合规要点和实操细节。

一、临时用地复垦的法律基础

（一）核心法律法规

《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。临时使用土地期限一般不超过二年。

《土地复垦条例》（国务院令第592号，2011年3月5日公布施行）是临时用地复垦领域的核心行政法规，确立了以下基本原则：

  • "谁损毁，谁复垦"原则（第三条）：生产建设活动损毁的土地，由生产建设单位或个人负责复垦；历史遗留损毁土地由县级以上人民政府负责组织复垦。
  • 方案先行原则（第十一条）：土地复垦义务人应按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案。
  • 费用保障原则（第十五条）：土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。
  • 耕地优先原则（第四条）：复垦的土地应当优先用于农业。

《土地复垦条例实施办法》（2012年国土资源部令第56号发布，2019年自然资源部令第5号修正）进一步细化了复垦方案编制、审查、实施和验收的具体要求。

（二）部门规范性文件

《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）是当前指导全国临时用地管理的纲领性文件，重点明确了以下要求：

  • 临时用地原则上不得占用永久基本农田和生态保护红线；确需占用的，必须能够恢复原种植条件并符合相关管控规定；
  • 制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的，不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田；
  • 临时用地使用期限一般不超过2年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施不超过4年。

    • （三）新疆地方政策

新疆在临时用地管理领域形成了较为完善的政策体系：

《关于进一步规范临时用地管理的通知》（自治区自然资源厅，2022年5月25日）在自然资规〔2021〕2号基础上，结合自治区实际，进一步细化了以下内容：

  • 审批权限分级：一般临时用地由市、县自然资源主管部门审批；涉及占用耕地和永久基本农田的，由地（州、市）自然资源主管部门审批，不得再下放或委托；
  • 方案编制要求：由自治区人民政府或国务院审批建设用地的项目，应编制土地复垦方案报告书；其他项目可编制报告表；
  • 费用预存机制：临时用地使用人应在动工前一个月内预存土地复垦费用，可采取一次性预存或分期预存方式；
  • 验收时限：临时用地期满之日起一年内完成复垦，因不可抗力可适当延长，但延长期限不超过一年。

《新疆维吾尔自治区露天开采战略性矿产资源临时用地审批管理办法（试行）》（新自然资规〔2026〕1号，2026年6月8日起施行，有效期2年）针对矿产资源开采领域的临时用地作出了专项规定，明确采矿权人应按批准的矿区生态修复方案时限和要求完成土地复垦，涉及占用耕地的应恢复原耕地质量水平和种植条件。

二、土地复垦方案编制要点

土地复垦方案是临时用地复垦的"总纲领"，其编制质量直接决定后续复垦工作的合规性和可操作性。

（一）方案分类

根据《土地复垦条例实施办法》第八条和新疆地方规定：

  • 报告书：由省级以上人民政府审批建设用地的项目，以及省级以上自然资源主管部门审批登记的采矿项目，应编制土地复垦方案报告书；
  • 报告表：其他项目可以编制土地复垦方案报告表。

在新疆，临时用地涉及耕地和永久基本农田的，或位于生态保护红线内的，土地复垦方案应包含占用或选址合理性、必要性论证，以及恢复原种植条件、不降低生态功能的分析内容。

（二）方案核心内容

根据《土地复垦条例》第十二条，土地复垦方案应包括以下内容：

1. 项目概况和项目区土地利用状况：包括临时用地位置、面积、地类、权属等基本信息；

2. 损毁土地的分析预测和复垦可行性评价：对可能因挖损、塌陷、占压等原因破坏的土地范围、面积、地类和程度进行科学分析；

3. 复垦的目标任务：明确复垦方向（耕地、林地、草地或其他地类）、复垦面积和质量标准；

4. 复垦质量要求和措施：明确土壤重构、植被恢复、排水系统等技术路线；

5. 复垦工程和投资估算：详细测算工程量、投资金额；

6. 复垦费用安排：明确预存方式、支取计划；

7. 工作计划与进度安排：明确各阶段时间节点和里程碑。

（三）审查程序

土地复垦方案由审批临时用地的自然资源主管部门组织审查。审查流程一般为：

1. 自然资源主管部门受理方案审查申请；

2. 从专家库中选取专家，组织专家论证；

3. 根据专家论证意见进行最终审查；

4. 审查通过的，出具土地复垦方案审查意见书并配备唯一审查号。

审查通过的核心条件（依据《土地复垦条例实施办法》第十一条）：

  • 土地利用现状明确；
  • 损毁土地的分析预测科学；
  • 复垦目标、任务和利用方向合理，措施可行；
  • 复垦费用测算合理，预存与使用计划清晰；
  • 复垦计划安排科学、保障措施可行；
  • 方案已经征求意见并采纳合理建议。

    • 三、土地复垦费用预存与监管

    （一）预存要求

根据《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》和新疆相关规定，临时用地使用人应在动工前预存土地复垦费用：

  • 预存方式：在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，足额预存；
  • 三方监管：临时用地使用人与自然资源主管部门、银行共同签订土地复垦费用使用监管协议；
  • 支取方式：使用时凭自然资源主管部门出具的支取通知书从专户中支取，专项用于土地复垦；
  • 替代方式：部分地区允许以银行出具履约保函形式办理预存手续。

    • （二）费用标准

土地复垦费的标准因地区、地类、损毁程度而异。据公开信息：

地区/标准收费标准政策依据
江苏省2000元/亩苏财综〔2014〕105号
重庆市一类区10-15元/平方米渝价〔2001〕346号

> 实操提醒：上述标准差异较大，建设单位应以项目所在地的最新规定为准。新疆地区的具体复垦费用标准，建议咨询当地自然资源主管部门或委托专业机构编制方案时同步测算。

（三）费用监管

土地复垦费用按照"土地复垦义务人所有，自然资源主管部门监管，专户存储专款使用"原则管理。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。复垦验收合格的，结余费用按照监管协议执行。

四、复垦实施的技术要求

（一）复垦时限

根据《土地复垦条例》及各省实施细则：

  • 临时用地使用人应当自临时用地期满之日起1年内完成土地复垦；
  • 因气候、灾害等不可抗力因素影响的，经原审批部门批准，可适当延长，但延长期限不超过1年；
  • 自然资源主管部门应在临时用地期满前3个月发出书面提示，提醒履行复垦义务。

    • （二）地类恢复要求

根据各地通行规定：

  • 使用耕地的：必须复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低，恢复原种植条件；
  • 使用永久基本农田的：必须恢复原种植条件，确保质量和面积双不降低；
  • 使用耕地以外其他农用地的：恢复为农用地；
  • 使用未利用地的：符合条件的鼓励复垦为耕地；
  • 使用建设用地的：恢复原状或达到可供利用的状态。

    • （三）质量控制标准

复垦质量应满足《土地复垦质量控制标准》（TD/T 1036-2013）要求。复垦为农用地的土壤环境质量应符合《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618-2018）。

关键技术要求：

  • 表土剥离与回填：复垦义务人应首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦（《土地复垦条例》第十六条）；
  • 禁止有毒有害物质：禁止将重金属污染物或其他有毒有害物质用作回填或充填材料（同条例第十六条）；
  • 土壤检测：复垦为农用地的，需委托有资质的单位对土壤进行检测，主要指标包括土壤容重、有机质、pH值、镉、汞、砷、铅、铬等重金属含量。

    • （四）过程管控

临时用地使用人应对土地损毁规模、程度和复垦过程中的工程质量、复垦效果实施全程控制。矿山企业还应当对土地损毁情况进行动态监测和评价。

五、复垦验收全流程

（一）验收申请

土地复垦义务人完成复垦任务后，应当组织自查，向项目所在地县级自然资源主管部门提出验收书面申请，并提供以下材料（依据《土地复垦条例实施办法》第三十三条）：

1. 验收调查报告及相关图件；

2. 规划设计执行报告；

3. 质量评估报告；

4. 检测等其他报告（含土壤检测报告、耕地质量等别评价报告等）。

（二）验收组织

根据《土地复垦条例》第二十八条和《土地复垦条例实施办法》第三十五条，负责组织验收的自然资源主管部门应当：

1. 会同同级农业、林业、环境保护等部门共同参与验收；

2. 邀请有关专家和农村集体经济组织代表参加；

3. 组织现场踏勘，查验复垦后的土地是否符合复垦标准及方案要求；

4. 核实复垦后的土地类型、面积和质量。

验收主要内容包括：

  • 土地复垦计划目标与任务完成情况；
  • 规划设计执行情况；
  • 复垦工程质量和耕地质量等级；
  • 土地权属管理、档案资料管理情况；
  • 工程管护措施。

    • （三）公示与异议处理

根据《土地复垦条例实施办法》第三十六条：

  • 阶段验收和总体验收形成初步验收结果后，应在项目所在地公告，听取相关权利人意见；
  • 公告时间不少于30日；
  • 相关权利人有异议的，可在公告期内书面提出；
  • 自然资源主管部门应在接到异议之日起15日内会同有关部门核查，情况属实的，向复垦义务人提出整改意见。

    • （四）验收结论

  • 验收合格：出具验收合格确认书，载明复垦工程概况、损毁土地情况、复垦完成情况、验收结论等；
  • 验收不合格：出具书面整改意见，由复垦义务人整改完成后重新申请验收。

验收合格后，自然资源主管部门同时向复垦义务人出具土地复垦费用支取通知书和耕地占用税退税意见（如适用），凭通知办理费用支取和退税手续。

（五）不合格的法律后果

根据《土地复垦条例》第十八条：

  • 不复垦或复垦验收经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由自然资源主管部门代为组织复垦；
  • 复垦费数额综合考虑损毁前土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和工程量等因素。

同时，根据《土地复垦条例实施办法》第三十八条，复垦义务人在申请新的建设用地、采矿许可证或延续、变更、注销时，应提供验收合格确认书或缴费凭据，未提供的不得通过审查和办理相关手续。

六、临时用地复垦的常见合规风险

风险1：未编制复垦方案即使用临时用地

根据《土地复垦条例》第十三条，未编制土地复垦方案或方案不符合要求的，有批准权的人民政府不得批准建设用地。先用地后补方案的做法存在严重合规风险。

风险2：复垦费用预存不足

部分建设单位在编制复垦方案时为降低前期成本，刻意压低费用测算，导致预存费用不足以覆盖实际复垦成本。根据各地规定，土地复垦费用测算不足够、不合理的，方案不得通过审查。

风险3：复垦质量不达标

实践中最常见的不合格原因是：耕作层恢复不到位、土壤质量检测不合格、排水设施不完善。建议在复垦施工过程中引入第三方监理，确保工程质量。

风险4：超期未完成复垦

临时用地期满超过一年未完成复垦的，自然资源主管部门可使用预存的复垦费用代为组织复垦，并向用地单位追缴不足部分。同时，超期未复垦的信息将记入信用档案，影响后续用地审批。

风险5：信息未入库

根据规定，临时用地批准后20个工作日内须将信息录入自然资源部临时用地信息系统。系统中没有入库备案信息的，不予认定为临时用地，将按违法用地处理。

七、中绘信达的专业服务能力

临时用地复垦涉及方案设计、费用测算、工程实施、验收对接等多个环节，任何一个节点的疏漏都可能导致验收不合格，甚至影响后续用地审批。中绘信达能够为建设单位提供：

  • 土地复垦方案编制：依据《土地复垦方案编制规程》要求，结合项目实际情况编制合规方案；
  • 勘测定界服务：具备专业测绘资质，提供临时用地勘测定界技术报告和图件；
  • 复垦全过程咨询：从表土剥离到竣工验收，提供全流程技术指导和合规管理；
  • 验收材料编制：统筹编制验收调查报告、规划设计执行报告、质量评估报告等全套验收材料；
  • 政策跟踪服务：持续跟踪国家和新疆地方政策变化，确保方案和操作符合最新要求。

    • 参考来源：

1. 《中华人民共和国土地管理法》

2. 《土地复垦条例》（国务院令第592号，2011年）

3. 《土地复垦条例实施办法》（2012年国土资源部令第56号发布，2019年自然资源部令第5号修正）

4. 《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）

5. 《关于进一步规范临时用地管理的通知》（自治区自然资源厅，2022年5月25日）

6. 《新疆维吾尔自治区露天开采战略性矿产资源临时用地审批管理办法（试行）》（新自然资规〔2026〕1号）

7. 《土地复垦质量控制标准》（TD/T 1036-2013）

8. 《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618-2018）