用地预审与选址意见书合并办理实操指南——"多审合一"后怎么办、怎么办得快

> 导读：2024年自然资源部以自然资函〔2024〕709号文件，将延续多年的"多审合一、多证合一"改革通知正式修订并延长有效期至2029年9月30日。选址意见书和用地预审正式合并为"一书"，建设单位只需一次申请、一套材料、一个窗口办结。本文从政策背景、办理条件、材料清单、审批权限、实操流程到常见问题，全面拆解用地预审与选址意见书合并办理的关键环节。

一、制度背景——从"两书"到"一书"的合并历程

1.1 合并前的"两书"时代

在改革之前，以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，需要分别办理两个前置许可：

• 建设项目选址意见书：依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条，在报送有关部门批准或核准前，向城乡规划主管部门申请核发。
• 建设项目用地预审意见：依据《中华人民共和国土地管理法》第五十二条及《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号），在项目审批、核准或备案阶段，由自然资源主管部门对用地事项进行审查。

两个许可分属不同部门、不同流程、不同材料，建设单位需要"两头跑、两套材料、两次审批"，耗时费力。

1.2 "多审合一"改革的推进

2019年9月，自然资源部首次发布《关于以"多规合一"为基础推进规划用地"多审合一、多证合一"改革的通知》（自然资规〔2019〕2号），提出将选址意见书和用地预审意见合并。

2024年9月，自然资源部以《关于以"多规合一"为基础推进规划用地"多审合一、多证合一"改革的通知》（自然资函〔2024〕709号）对该通知进行全面修订并延长有效期至2029年9月30日。该文件是当前用地预审与选址意见书合并办理的最新上位依据。（来源：据河南省自然资源厅豫自然资规〔2025〕7号文件引述，https://www.henan.gov.cn/2025/09-30/3232274.html）

核心变化可以概括为：

二、哪些项目需要办？哪些不用办？

2.1 需要办理的情形

按照国家规定需要有关部门批准、核准或备案的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位应当在报送有关部门批准、核准之前或者备案前后，向自然资源主管部门申请核发建设项目用地预审与选址意见书。（来源：《河南省自然资源厅关于改进和规范建设项目用地预审与规划选址工作的通知》，豫自然资规〔2025〕7号）

申请时间节点：

2.2 无需办理用地预审的情形

根据自然资函〔2024〕709号及各地实施细则，以下情形无需办理用地预审（但可能需要办理规划选址，仍会核发用地预审与选址意见书）：

1. 使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目

2. 国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内以出让方式供地的项目

3. 油气类"探采合一"和"探转采"钻井及其配套设施建设用地

4. 具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地

5. 露天煤矿接续用地

6. 水利水电项目涉及的淹没区用地

关键提示： 不需要办用地预审 ≠ 不需要办选址。对于上述需要办理规划选址的项目，自然资源主管部门仍会对规划选址情况进行审查，核发用地预审与选址意见书。（来源：据巴中市自然资源和规划局服务指南，https://zrzygh.cnbz.gov.cn/bs/bszn/xzxk/23240212.html）

三、审批权限——分级核发规则

用地预审与选址意见书实行分级审批制度，原则上由项目审批、核准、备案机关的同级自然资源主管部门负责办理。（来源：据成都市规划和自然资源局实施细则，https://mpnr.chengdu.gov.cn/ghhzrzyj/sjwj/2025-12/09/content_033372cfae4449ea9670c4be2141c0a4.shtml）

3.1 自然资源部审批

涉及以下情形的，需报自然资源部审批：

• 建设占用永久基本农田的单独选址项目
• 允许有限人为活动之外的国家重大项目确需占用生态保护红线的

对于此类项目，由省级自然资源主管部门初审后出具报告，转报自然资源部取得复函批复后，再向建设单位核发用地预审与选址意见书。

3.2 省级自然资源主管部门审批

• 由国务院或国家发改委等部门审批、核准或备案，根据自然资源部授权由省级办理的建设项目
• 项目范围跨市（地、州）的建设项目
• 涉及永久基本农田或生态保护红线需转报自然资源部的项目（由省级初审转报）

3.3 市级自然资源主管部门审批

• 由省级或省级发改委等部门审批、核准或备案，且不涉及永久基本农田或生态保护红线的项目
• 市级政府或市级发改委等部门审批、核准或备案的项目

3.4 县级自然资源主管部门审批

• 县级政府或县级发改委等部门审批、核准或备案的项目，不涉及永久基本农田或生态保护红线

3.5 新疆维吾尔自治区实操要点

新疆在用地预审与选址意见书办理中，已实现建设用地报批审查效率提高40%以上。据人民网2025年9月报道，新疆聚焦"六重清单"，推出保障重点项目用地"9条措施"，编发"一张图"看懂重大建设项目规划和用地手续办理、建设用地预审与规划选址及报件"最多审一次"标准化清单等资料。（来源：http://xj.people.com.cn/BIG5/n2/2025/0930/c410503-41369883.html）

依据《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目选址意见书申请层级为：

• 实行审批、核准制的建设项目，向审批、核准部门的同级城乡规划行政主管部门申请
• 实行备案制的建设项目，向备案部门的同级城乡规划行政主管部门申请
• 由国务院有关部门审批、核准或备案的，以及自治区重点监管区域内的建设项目，向自治区城乡规划行政主管部门申请

四、申请材料清单——一套材料办两件事

根据自然资发〔2024〕36号及各地办事指南，单独选址项目用地预审与选址意见书的申请材料通常包括：

重要提示：

• 涉及占用耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利基础设施建设项目，需提供节约集约用地论证分析专章。该专章应整合建设项目选址论证、节地评价、占用耕地踏勘论证、不可避让生态保护红线论证、永久基本农田补划可行性等技术报告的核心内容，编制一个专章即可，不再单独编制多个技术报告。（来源：据成都市实施细则）
• 部分地区要求提交电子报盘材料（如Shape图层、DWG格式的用地图），需提前委托有资质的机构编制。

五、办理流程——从申请到核发

5.1 标准流程

```

┌─────────────┐ ┌─────────────┐ ┌─────────────┐ ┌─────────────┐

│ 联合选址 │───→│ 专章评审 │───→│ 窗口受理 │───→│ 审查核发 │

│ 选线 │ │ （如需） │ │ │ │ │

└─────────────┘ └─────────────┘ └─────────────┘ └─────────────┘

```

第一步：联合选址选线

对于用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利等基础设施建设项目，各级自然资源主管部门应遵循"谁核发、谁参与"的原则介入选址选线工作，与发改、林草、交通、水利、生态环境等部门建立联合选址选线机制。

第二步：专章评审（如需）

涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的项目，需编制节约集约用地论证分析专章并组织专家评审。

第三步：窗口受理

建设单位持申请材料，向有权限的自然资源主管部门综合窗口提交申请。材料齐全的予以受理，出具《受理通知书》；材料不齐的，在5个工作日内出具《补正告知书》。

第四步：审查与核发

自然资源主管部门对申请材料进行审查，通过会审的项目履行审批程序后核发用地预审与选址意见书。未通过的，出具《不予行政许可决定书》。

5.2 办理时限

注意：论证、公示、补正材料、报送上级部门审批等环节所需时间不计入办理时限。

六、证书效力与管理规则

6.1 有效期

用地预审与选址意见书有效期为三年，自批准之日起计算。（来源：自然资函〔2024〕709号，据安徽省自然资源厅复函实例：皖自然资管函〔2026〕332号有效期至2029年7月8日）

6.2 失效情形

根据珠海市自然资源局2026年8月发布的常见问题解答，以下情形用地预审与选址意见书自行失效：

1. 取得用地预审与选址意见书三年内尚未获得建设项目批准或核准的

2. 建设项目所依据的批准、核准文件被依法撤销、撤回、吊销的

3. 土地使用权被依法收回的

6.3 需要重新办理的情形

1. 用地预审自批准后三年内，未取得可行性研究报告批复（或未取得项目核准/未办理备案）

2. 用地预审时不占永久基本农田，用地审批时占用的

3. 用地预审时不占生态保护红线，用地审批时依据"三区三线"划定涉及占用的

4. 土地用途发生重大调整的

5. 建设项目选址发生重大调整的

注意：用地预审与选址意见书批准后，用地未发生变化、仅被许可人发生变化的，不属于重新办理情形。

6.4 法律后果

根据《建设项目用地预审管理办法》第十五条第二款：

> 未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。

河南省自然资源厅进一步明确：应核发而未核发用地预审与选址意见书的建设项目，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理建设用地规划许可和供地手续。建设项目取得用地预审与选址意见书后，未办理用地审批手续的，不得开工建设。

七、与后续审批的衔接

用地预审与选址意见书只是建设项目用地审批链条的前端环节，后续还涉及一系列审批事项：

7.1 农用地转用和土地征收

用地预审与选址意见书取得后，建设单位需依法办理农用地转用和土地征收审批手续。报件需提交"一书四方案"（呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案），同时附项目预审意见、可研批复等。

7.2 建设用地规划许可证

改革后，建设用地规划许可证与建设用地批准书合并。以划拨方式取得土地的，经有批准权的人民政府批准后，自然资源主管部门同步核发建设用地规划许可证和国有土地划拨决定书。

7.3 建设工程规划许可证

在取得建设用地规划许可证后，建设单位还需申请建设工程规划许可证，方可开工建设。

7.4 竣工联合验收

改革后，在竣工验收阶段，自然资源主管部门负责的规划核实、土地核验、不动产测绘等合并为一个验收事项，实现"多验合一"。

八、新疆项目实操特别提示

8.1 要素保障提速

新疆自然资源系统近年来在要素保障方面持续发力。据2025年9月人民网报道，新疆推出保障重点项目用地"9条措施"、保障农村一二三产业融合发展用地"20条措施"等。2023年，国家能源集团能源集成创新基地落户哈密市，新疆自然资源部门靠前服务、高效联动，仅用15个工作日就办结用地报批手续。（来源：http://xj.people.com.cn/BIG5/n2/2025/0930/c410503-41369883.html）

8.2 联合选址选线机制

新疆对于线性工程（公路、铁路、管线等）涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的，各级自然资源主管部门应提前介入选址选线，提出明确的选址选线意见，做到"多方案比选，不占或少占耕地及永久基本农田"。

8.3 "土地超市"与主动选地

乌鲁木齐、博尔塔拉等地已上线"土地超市"，建设项目可以从"被动等地"转变为"主动选地"，提前了解地块的规划条件、用地性质和限制因素，降低选址风险。

8.4 生态红线与基本农田

新疆地域广阔，部分项目不可避免涉及生态保护红线或永久基本农田。建设单位在选址阶段就应充分利用"三区三线"划定成果，利用各级自然资源部门提供的信息查询服务，提前避让或做好不可避让论证准备。

九、常见问题解答

Q1：用地预审与选址意见书和"一书四方案"是什么关系？

用地预审与选址意见书是项目立项阶段的审查意见，是报批"一书四方案"的前置必备文件。预审通过后，方可进入农用地转用和土地征收报批环节。

Q2：已经取得用地预审与选址意见书，项目可以开工了吗？

不可以。用地预审与选址意见书只是项目审批（核准、备案）阶段的审查结果，不得作为项目开工的用地依据。项目经审批后，必须依法办理农用地转用和土地征收手续，取得建设用地批准手续后方可开工。

Q3：预审内容在后续报批时会重复审查吗？

预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。但如果土地用途、选址等发生重大变化，需要重新办理预审。

Q4：以出让方式取得土地的项目，需要办理用地预审与选址意见书吗？

通常情况下，以出让方式取得国有土地使用权的项目，在国土空间规划确定的建设用地范围内使用已批准的建设用地的，不需要办理用地预审。但如需办理规划选址，自然资源部门会对规划选址情况进行审查后核发用地预审与选址意见书。

Q5：证书过期了怎么办？

用地预审与选址意见书有效期三年。过期未获得项目批准或核准的，证书自行失效，需要重新申请办理。建议在有效期到期前3个月启动相关手续，避免因超期造成项目延误。

参考来源

1. 《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正），第五十二条

2. 《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正），第三十六条

3. 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订），第二十四条

4. 《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号，2016年修正）

5. 自然资源部：《关于以"多规合一"为基础推进规划用地"多审合一、多证合一"改革的通知》（自然资函〔2024〕709号）

6. 自然资源部：《关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）

7. 河南省自然资源厅：《关于改进和规范建设项目用地预审与规划选址工作的通知》（豫自然资规〔2025〕7号）

8. 成都市规划和自然资源局：《建设项目用地预审与规划选址办理实施细则》，2025年12月9日

9. 新疆自然资源系统助推经济社会高质量发展纪略，人民网，2025年9月30日

10. 珠海市自然资源局：《建设项目用地预审与选址意见书核发常见问题解答》，2026年8月25日