新疆草原征占用审批全流程实操指南——从法规依据到缴费发证每一步

> 导读：新疆草原资源富集，全疆草原面积居全国前列，工程建设项目不可避免地涉及草原征占用问题。永久性征收草原和临时占用草原的审批权限有何不同？草原植被恢复费如何计算？未批先占草原面临什么后果？本文从法规依据、审批权限、申请材料、费用标准到常见风险，系统拆解草原征占用的每一个关键环节。

一、草原征占用的法律定位——为什么它是工程建设项目必须迈过的"生态门槛"

1.1 草原保护的国家战略地位

根据《中华人民共和国草原法》（1985年6月18日第六届全国人大常委会第十一次会议通过，2021年4月29日第三次修正），国家保护草原资源，实行基本草原保护制度，严格控制草原转为其他用地。草原是重要的战略资源，矿藏开采和工程建设应当不占或者少占草原。

根据新疆维吾尔自治区林业和草原局发布的数据，全疆草原面积约7.8亿亩（含兵团），居全国第3位，是我国重要的草原资源大区。在新疆开展各类工程建设项目，草原征占用审批是不可回避的核心合规环节。

1.2 草原征占用的三种法定情形

根据《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）第二条，草原征占用适用于以下三种情形：

二、核心法规体系——从国家法律到地方实施办法

2.1 国家法律层面

《中华人民共和国草原法》第三十八条：进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。

《中华人民共和国草原法》第四十条：需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

2.2 部门规章层面

《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号）由国家林业和草原局印发，是全国草原征占用审核审批的统一操作规程，明确了审核审批权限、条件、材料、时限和监管要求。（来源：国家林业和草原局政府网，https://www.forestry.gov.cn/c/www/gkgfxwj/300401.jhtml）

2.3 新疆地方层面

《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》（2011年10月1日起施行）：

• 第三十三条：采矿、勘探或者修路、铺设管线等工程建设，确需征收、征用或者使用草原的，应当经自治区人民政府草原行政主管部门审核同意。办理审核手续应提供：项目批准文件、草原权属证明材料、环境影响评价文件、补偿安置协议。

（来源：新疆维吾尔自治区林业和草原局官网，https://lcj.xinjiang.gov.cn/lcj/zcfg/202004/2199012653ca4697a275a9c1676f7ecc.shtml）

三、永久征收、征用或使用草原——审核流程全解析

3.1 审核权限划分

根据《草原征占用审核审批管理规范》第六条：

新疆的特殊规定：根据《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第三十三条，所有需征收、征用或者使用草原的工程建设，均应经自治区人民政府草原行政主管部门审核同意。这意味着，即使面积在70公顷以下，也需要由自治区级林草部门审核。

3.2 申请条件（七项法定条件）

根据《草原征占用审核审批管理规范》第九条：

1. 符合国家的产业政策，国家明令禁止的项目不得征占用草原

2. 符合所在地县级草原保护建设利用规划，有明确的使用面积或临时占用期限

3. 对所在地生态环境、畜牧业生产和农牧民生活不会产生重大不利影响

4. 征占用草原应当征得草原所有者或使用者同意；已承包经营草原的，还应当与草原承包经营者达成补偿协议

5. 临时占用草原的，应当具有恢复草原植被的方案

6. 申请材料齐全、真实

7. 法律、法规规定的其他条件

生态保护红线要求：严格执行生态保护红线管理有关规定，原则上不得占用生态保护红线内的草原。除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。

3.3 申请材料清单

根据实际操作，申请永久征收、征用或使用草原需提交以下材料：

3.4 审核流程与时限

```

申请 → 受理（5个工作日）→ 现场查验（不少于3人，含2名中级以上职称技术人员）

→ 内部审查（10个工作日）→ 决定（3个工作日）→ 送达（2个工作日）

```

法定审核时限：自受理之日起20个工作日内完成审核。20个工作日内不能完成的，经本部门负责人批准，可延长10个工作日，并告知申请人延长的理由。

3.5 审核通过后的衔接程序

经审核同意后，林业和草原主管部门向申请人收取草原植被恢复费。申请人在获得准予行政许可决定书后，依法向自然资源主管部门申请办理建设用地审批手续。建设用地申请未获批准的，林业和草原主管部门退还申请人缴纳的草原植被恢复费。

四、临时占用草原——审批要点全解析

4.1 适用范围

工程建设、勘查、旅游等确需临时占用草原的情形，包括施工便道、料场、临时生活区、物资堆放场所、地质勘查作业等。

4.2 审批权限

根据《草原征占用审核审批管理规范》第七条，工程建设、勘查、旅游等确需临时占用草原的，由县级以上地方林业和草原主管部门依据所在省、自治区、直辖市确定的权限分级审批。新疆各地具体分级权限以当地林草主管部门公布的办事指南为准。

审批权限下放动态：根据《自治区人民政府关于将一批自治区级行政职权事项调整由伊犁、昌吉、哈密、喀什四地州市实施的决定》（自治区人民政府令第244号，2025年2月28日公布，自2025年4月15日起施行），自治区将48项自治区级行政职权事项调整由四地州市实施。其中与林草部门相关的为第37至40项（自治区级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程项目选址方案核准，权限内出售、收购、利用自治区重点保护野生动物及其产品审批，采集、出售、收购自治区一级保护野生植物审批，甘草、麻黄草收购许可），均以委托方式实施。草原征占用审批不在本批下放事项范围内，仍按上述规范确定的权限办理。

4.3 临时占用的刚性约束

• 期限：不得超过二年
• 禁止行为：不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物
• 到期义务：占用期满，使用草原的单位或个人应当恢复草原植被并及时退还

4.4 临时占用草原的完整办理流程

根据新疆伊吾县林业和草原局2026年5月发布的临时占用草地申请流程：（来源：伊吾县人民政府网，http://www.xjyiwu.gov.cn/xjyiwu/c119653/202605/）

1. 申请：提交《草原征占用申请表》及全套材料，线下窗口或线上提交

2. 受理（1个工作日）：材料齐全→受理出具受理通知书；材料不齐→一次性告知补正

3. 现场查验（2个工作日）：2名以上工作人员实地勘验，GPS打点、拍照、填写《现场查验表》

4. 公示（5个工作日，涉密项目除外）：公示项目名称、地点、面积、用途、期限

5. 内部审核（3-5个工作日）：业务室初审→分管领导复审→局领导审定

6. 作出许可决定（1-2个工作日）：准予许可→核发《临时占用草原审核同意书》

7. 缴费与发证：缴纳草原植被恢复费（临时占用为保证金性质），领取审批文书

8. 施工与到期恢复：严格按批准范围使用，不得违建永久建筑，期满前完成植被恢复并申请验收

4.5 临时占用草原需提交的材料

五、费用标准——草原植被恢复费与草原补偿费

5.1 草原植被恢复费征收标准（新疆）

根据自治区发展改革委、财政厅《关于草原植被恢复费收费标准及有关事宜的通知》（新发改收费〔2014〕1769号）：（来源：新疆维吾尔自治区发展和改革委员会官网，https://xjdrc.xinjiang.gov.cn/xjfgw/c108396/201412/）

永久性使用草原：

临时占用草原：

加收情形：使用草原进行矿产资源开发的单位和个人，在上述相应收费标准的基础上增加30%。

减免情形：

• 在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，以及牧民按规定标准建设的住宅使用草原的，不缴纳草原植被恢复费
• 部队营房、敬老院、孤儿院、非营利性医疗机构、公办学校、残疾人服务项目、政府全额投资的公益基础设施等，按标准的50%缴纳

5.2 草原补偿费与安置补助费

根据《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第三十五条，因建设征收、征用或使用草原的，应按规定给予草原使用单位、集体经济组织或承包经营者补偿。

以和田县为例（2024年标准）：

• 草地（不含人工牧草地）补偿标准为所在区片综合地价的0.3倍
• 人工牧草地的补偿标准为所在区片综合地价的0.5倍
• 草地补偿费比例为27%，安置补助费比例为73%

区片综合地价标准依据新疆维吾尔自治区自然资源厅《关于重新公布自治区征收农用地区片综合地价标准的通知》（新自然资规〔2024〕1号）执行。（来源：和田县人民政府网涉企收费目录清单）

5.3 费用举例计算

假设某新能源项目在新疆伊犁州永久性使用草原类草原50亩：

若该项目为矿产资源开发项目，则草原植被恢复费为：50亩 × 2000元/亩 × 1.3 = 130,000元。

六、未批先占草原的法律后果——处罚案例与风险警示

6.1 行政处罚标准

根据《中华人民共和国草原法》第六十五条及《草原征占用审核审批管理规范》第十九条：

未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原的：

• 尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原
• 对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被
• 并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款

6.2 未批先建的审批后果

根据实际操作经验，如建设项目存在未批先建的情况：

• 省级草原主管部门将退回本次征占用申请
• 县级草原主管部门在现场查验时将核查项目是否存在未批先建情况
• 省级草原主管部门可根据矢量数据结合实时卫星遥感图查看是否存在未批先建
• 未批先建问题须经查处整改完毕后，方可重新申请办理草原征占用手续

6.3 扩大面积的法律后果

申请单位或个人应当按照批准的面积征占用草原，不得擅自扩大面积。因建设项目设计变更确需扩大征占用草原面积的，应当依照规定权限重新办理征占用审核审批手续。

七、与其他审批的衔接关系

7.1 草原征占用与建设用地审批的衔接

草原征占用审核是建设用地审批的前置程序。流程为：

```

草原征占用审核（林草部门）→ 取得准予许可决定书

→ 缴纳草原植被恢复费

→ 向自然资源部门申请办理建设用地审批手续

→ 取得建设用地批准文件

```

7.2 草原征占用与环评的衔接

根据《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第三十三条，环境影响评价文件是办理草原征占用审核手续的前提条件之一。建设单位需先完成环评审批，方可申请草原征占用。

7.3 临时占用草原与土地复垦的衔接

临时占用草原期满后，使用单位应当恢复草原植被。未按规定恢复的，预缴的草原植被恢复保证金将抵作草原植被恢复费，由草原行政主管部门代为组织恢复。

八、常见风险与合规建议

8.1 五大高频风险点

风险一：未批先占草原

在未取得草原征占用审核同意书前即开工建设，面临退还草原、拆除建筑、恢复植被及6-12倍产值罚款的严厉处罚。

风险二：化整为零规避审批

建设项目批准文件未明确分期或分段建设的，严禁化整为零申请。采矿项目总体占地范围确定、采取滚动方式开发的，可根据开发计划分阶段申请，但整体项目申请时须附具各阶段批文。

风险三：占用基本草原或生态保护红线内草原

除国务院批准或特别规定的项目外，不得占用基本草原。原则上不得占用生态保护红线内的草原。

风险四：临时占用超期或修建永久建筑

临时占用期限不得超过二年，不得修建永久性建筑物、构筑物。超期使用或违建将按非法使用草原处理。

风险五：补偿安置不到位

征占用已承包经营草原的，未与承包经营者达成补偿协议的，审核不予通过。

8.2 六条合规建议

1. 提前摸底草原类型和权属：在项目可行性研究阶段，就查清项目用地范围内的草原类型（荒漠类/草原类/草甸类/沼泽类）、权属状况和承包经营情况

2. 准确判断审批权限：根据占用面积和项目类型，准确判断应由县级、州（市）级还是自治区级审批，避免因权限错误导致审批无效

3. 同步推进环评和补偿协商：草原征占用需要环评文件作为前置条件，需要补偿协议作为必要材料，两条线应同步推进

4. 合理预估费用：根据草原类型和面积准确计算草原植被恢复费，将其纳入项目总投资预算

5. 严控临时用地范围：临时占用草原要严格控制在批准面积内，到期前完成植被恢复

6. 关注卫星遥感监测：随着卫星遥感监测技术的普及应用，未批先建行为更容易被发现，应杜绝侥幸心理